К конституционному суду

14 Октября 2004

До Конституційного Суду України

Суб’єкта права на конституційне подання:
Народних депутатів України Уповноважений за дорученням:

Чорний Вадим Львович Освіта вища юридична, мешкає:
м.Одеса, пров. Романа Шухевича, б.5, кв.5, тел. (0482) 31-64-26

К О Н С Т И Т У Ц І Й Н Е   П О Д А Н Н Я

щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень частин 2, 3 статті 76 Закону України „Про вибори народних депутатів України” № 2766-ІІІ від 18 жовтня 2001 року

1. Відповідно до частин 2, 3 статті 76 Закону України „Про вибори народних депутатів України” № 2766-ІІІ від 18 жовтня 2001 року (далі – Закон) право на долю в розподілі депутатських мандатів одержують тільки кандидати в депутати, які включені у виборчі списки партій і блоків, що набрали більше чотирьох відсотків голосів. Зазначений Закон опубліковано в газеті „Голос України” від 18 жовтня 2001 року №№ 205-206.

Вважаємо, що норма за своїм змістом і спрямованістю не відповідає положенням Конституції України, є неконституційною, такою, що порушує колективні та індивідуальні виборчі права значної кількості суб’єктів конституційно-правових відносин, оскільки фактично позбавляє їх представляти свої інтереси в парламенті, а отже і брати участь в його роботі. Суттєвим недоліком зазначеної норми є те, що чотирьохвідсотковий бар’єр не є механізмом процедурного регулювання, оскільки вона за характером диспозиції є одночасно і зобов’язуючою і забороняючою; за способом диспозиції – імперативною (сформульована державою, не дозволяє суб’єктам виборчого процесу домовитися щодо правил взаємної поведінки); за функціями у правовому регулюванні - матеріальною (визначає лише обов’язки і заборони, але не встановлює процедуру (порядок) здійснення прав або виконання обов’язків, передбачених Конституцією України).

Крім того положення частин 2, 3 статті 76 Закону не відповідають конституційним принципам соціально-демократично орієнтованої правотворчості: не враховують специфічні інтереси різних соціальних груп населення, політичних партій та інших громадських об’єднань, не досконалі з точки зору правотворчої техніки.

2. Політична ситуація в Україні характеризується наявністю значної кількості невеликих за чисельністю членів партій (блоків) та кандидатів у депутати, майнова та фінансова малозабезпеченість яких, їх політичні правові або соціально-економічні погляди не дозволяють їм набрати чотири відсотки голосів виборців. Але за загальною сумою вони долають цей рубіж і набирають значно більше голосів ніж чотири відсотки. Так, на виборах 2002 року партії, що не пройшли чотирьохвідсотковий бар’єр в цілому набрали майже 18 відсотків голосів виборців.

В умовах тотального контролю за засобами масової інформації з боку держави й олігархів, опозиційні партії практично не можуть пропагувати свої ідеї. Надзвичайно високими є тарифи на політичну рекламу (реально в 4-5 разів вище відповідних комерційних тарифів) є недоступними для партій, що не мають підтримки фінансових груп. В результаті, опозиційні партії можуть розраховувати лише на мітинги, зустрічі з виборцями як основний спосіб агітації. Навіть за кілька років такі партії ніяк не можуть набрати більше декількох відсотків голосів. Чотирьохвідсотковий ценз введений в Україні свідомо для придушення незалежних партій, усунення їх з політичної арени. Багатопартійність, як відомо, сприяє політичній дискусії, усуненню монополії на ідеологію і владу, подоланню корупції, розвитку демократичних інститутів.

Виборчий ценз перешкоджає не тільки доступу у парламент, але й існуванню партій, яких підтримує менш ніж 4% виборців. Згідно з Законом України “Про політичні партії”, кожна партія повинна брати участь у виборах. Згідно з Законом України “Про вибори народних депутатів”, у разі програшу партія втрачає суттєву суму, внесену в депозит. Таким чином, партії, що напевно не набувають 4% голосів, повинні витрачувати цю суму на кожних виборах тільки для того, щоб не втратити статус політичної партії. Якщо вони не мають фінансової підтримки та розраховують тільки на членські внески, вони повинні будуть припинити свою діяльність, будучи не в змозі її фінансувати.

Наведене означає, що „чотири відсотки” є нічим іншим, як політичним, ідеологічним і майновим цензами, оскільки встановлюється непередбачена частинами другою, третьою статті 76 Конституції України вимога обмежувального характеру щодо права бути обраним народними депутатами громадян залежно від їх політичних поглядів, кількісного складу партії (блоку), або майнового стану. Така ситуація суперечить принципам загального, рівного і прямого виборчого права, вільному волевиявленню громадян України на виборах народних депутатів України. Ці принципи, як зазначено у рішенні Конституційного Суду України № 1-рп/98 від 26 лютого 1998 року (справа про вибори народних депутатів України), є сутністю виборчого права і складають конституційну основу регулювання виборчого процесу.

У рішенні Конституційного Суду України № 2-рп/2002 від 30 січня 2002 року (справа про виборчу заставу) наголошено, що інших вимог (крім зазначених у частині другій, третій статті 76 Конституції України) обмежувального характеру стосовно реалізації ними громадянами України, зокрема, майнового цензу, Конституція України не містить (абзац другий, третій, четвертий підпункту 4.1 пункту 4 мотивувальної частини).

Важливо, що 4% бар'єр ніяк не є процедурним регулюванням, тому що кваліфікуюча ознака регулювання – можливість виконати його умови. Так, виборчу заставу теоретично можна віднести до регулювання, тому що невелику суму грошей може зібрати кожен кандидат. Однак, існують погляди, які у будь-якій країні не набирають 4% прихильників. У відношенні партій, що сповідають такі погляди свідомої меншості, виборчий бар'єр є саме цензом, оскільки партія не може перебороти його розумними зусиллями.

У будь-якому випадку, можлива політична доцільність зменшення числа партій у парламенті не може перешкоджати суду в буквальному застосуванні Конституції. «Нехай упаде Рим, але тріумфує Закон» дотепер залишається фундаментальним принципом права. Тим більше, у даній ситуації доцільність запобігання фрагментації парламенту надзвичайно сумнівна. Наявність безлічі партій, навпроти, сприяло б політичної дискусії, усуненню монополії на ідеологію і на владу, виявленню й усуненню корупції, розвитку демократичних інститутів. Найбільше важливо, що надання місця в парламенті тільки представникам великих партій руйнує фундамент ліберальної демократії - свободу слова в політичному процесі.

3. Оскаржувана норма є істотним обмеженням конституційних прав громадян і десятків партій, які підтримані 17,96% населення, не пройшли в парламент на виборах 2002 року. Це дуже значна кількість громадян. Держава, фактично, знехтувала волевиявленням 4.684.078 виборців. Обмеження фундаментальних політичних прав такого прошарку населення не може бути виправдано адміністративною доцільністю спрощення контролю над парламентом. В Україні існує безліч професійних, етнічних та інших громадських об’єднань, що складають менш 4% населення кожна. Виборчий бар’єр не дає їм можливості бути ефективно представленими в законодавчому органі і створює ситуацію, коли держава не зобов’язана враховувати їхні інтереси.

Слід зазначити, що інститут квотування чи корпоративного представництва невеликих за кількістю об’єднань громадян в парламенті є досить поширеним в сучасній конституційній практиці демократичних держав і є одним з основних принципів організації представницької влади. Відповідно до цього принципу депутати представляють в парламенті не все населення, а його частину, від якої вони обираються. Даний підхід на думку конституціоналістів ФРН, Республіки Угорщина, Польщі ґрунтується на доктринальних уявленнях про необхідність поважати права меншин. Такої думки дотримуються і фахівці Російської Федерації. Ігнорування зазначеного принципу є порушенням Конституції України і міжнародних правових принципів народовладдя, зокрема, положень статті 21 Загальної декларації прав людини.

Дійсно, кількісний виборчий ценз існує в ряді країн. Однак це атавізм конституційної монархії, коли це обмеження служило стримуванню свободи слова і здійснення короною контролю над парламентом. Цей пережиток зберігся в сучасних демократіях у силу традиції. У цих країнах, що мають парламентську культуру звичайно більш двох століть, уже закріпилися основні партії, і нові партії не одержують значної підтримки населення.

Слід також зазначити ще одну – економічну - причину, за якою виборчий бар'єр у деяких розвитих країнах істотно не ущемляє прав виборців. Вільний ринок, наявність великого середнього класу дозволяє практично будь-якій ідеї залучити спонсорів для фінансування її популяризації. Тому навіть нові партії порівняно легко можуть розгорнути рекламну кампанію і набрати досить прихильників, щоб перейти бар'єр.

4. З усього розмаїття культурного, національного, політичного життя український парламент представляє лише великі групи населення. Це певним чином негативно впливає на реалізацію принципу, за яким громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом (частини перша, друга статті 24 Конституції України) оскільки обмежується право на представництво у парламенті партіям, що представляють інтереси громадян за політичними, релігійними майновими або національними ознаками. Виборчий бар'єр також створює підтримку тим чи іншим фракціям усередині одного політичного плину. Так, з декількох комуністичних партій норма, що оскаржується, підтримує лише КПУ, видавлюючи інших з парламенту.

Отже положення частин 2, 3 статті 76 Закону надають право державі ігнорувати значний державоутворюючий елемент народу – джерела влади. Федеральний Конституційний Суд Німеччини, торкаючись проблеми представництва національних меншин у парламенті, сформулював такі положення: вибори повинні забезпечувати народну репрезентативність парламенту; положення виборчого закону, що гарантує в ньому представництво меншин, служать зазначеній меті, не є порушенням принципу рівних прав.

Наведене означає також штучну підтримку державою декількох основних партій і розподіл мандатів партій, котрі не пройшли, що суперечить положенням статті 15 Конституції України, згідно з якою суспільне життя в Україні ґрунтується на засадах політичної, економічної та ідеологічної багатоманітності. Жодна ідеологія не може визнаватися державою як обов’язкова.

5. Вільним може бути таке волевиявлення, у результаті якого до влади приходять ті партії (блоки), за які проголосувало населення. Причому розподіл представників політичних організацій в органі законодавчої влади має бути пропорційно поданим за них голосів. Інакше голосування позбавляється сенсу і перетворюється в азартну гру: якщо партія (блок) набирає понад 4%, то волевиявлення виборця береться до уваги. Якщо ні – то його голос відходить (у результаті розподілу мандатів партій, що не пройшли ценз) до іншої партії, нерідко зовсім протилежних поглядів. Відповідно виникає ситуація, коли виборцю примусово призначають парламентського представника, протилежні погляди якого неминуче викликають конфлікт інтересів.

Існування зазначених вище обмежень є також неконституційним явищем і щодо депутатів, обраних у мажоритарних округах. Якщо кожен з цих 225 депутатів представляє менш як 0,5% виборців, то неможливо відмовляти кандидатам від партій, які зібрали ті ж 0,5% голосів. Проте, ценз є у вісім разів більшим. Це призводить до ситуації, коли одне і те ж число виборців має право на свого кандидата по мажоритарному округу, але не по пропорційному. Це є порушенням конституційного принципу рівності, як виборців, так і кандидатів у депутати. Фактично, кандидати по мажоритарним округам мають у вісім разів більші шанси на проходження до парламенту.

6. Порушено вимоги статей 24, 36, 76 Конституції: норма, що оскаржується, закріплює нерівність партій (груп, громадян) перед законом, встановлюючи привілеї для політичних об’єднань, підтримуваних більш ніж 4% виборців. У демократичній державі вільне волевиявлення народу означає рівне виборче право. Однак групи громадян, які складають менш ніж 4% від загального числа виборців, фактично виключені з виборчого процесу. Отже, оскаржувана норма встановлює привілеї для груп громадян, які складають більше чотирьох відсотків виборців. Вони не тільки можуть зневажати інтереси груп меншого розміру, але й, на підставі частини 3 ст.76 Закону, розподіляють між собою депутатські мандати таких (менших за 4%) груп.

Таким чином, положення частин 2, 3 статті 76 Закону:
- звужують права як виборців (на вільний вибір представника), так і кандидатів у депутати порівняно з Конституцією України, яка не містить чотирьохвідсоткового виборчого цензу; - порушують принцип рівності виборчих прав громадян і тому не відповідають статтям 24, 36, 71, 76 Конституції України;
- не відповідають частині 2 статті 24 Конституції України, яка закріплює принцип рівності громадян незалежно від раси, кольору шкіри, політичних та релігійних переконань, оскільки не дає можливості потрапити до парламенту партіям, що представляють національні меншини;
- звужують обсяг закріплених в Конституції виборчих прав громадян і тому не відповідають статтям 22, 64 Конституції України, які забороняють звуження конституційних прав на рівні законів чи їх обмеження.

Отже, положення частин 2, 3 статті 76 Закону України „Про вибори народних депутатів України” є неконституційними, оскільки вони не відповідають вимогам статей 5, 15, 22, 24, 36, 64, 71, 76 Конституції України.

На підставі викладеного та керуючись статтями 150, 152 Конституції України, статтями 13, 39, 41 Закону України „Про Конституційний Суд України”,

П Р О С И М О:

Визнати такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними) положення частин 2, 3 статті 76 Закону України „Про вибори народних депутатів України” від 18 жовтня 2001 року № 2766-ІІІ.